El pensamiento municipalista de Joaquín Costa / José Luis Bermejo Latre


Por José Luis Bemejo Latre
Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Zaragoza

    Uno de los mejores homenajes que cabe brindar a Joaquín Costa con ocasión del centenario de su muerte es la lectura directa de su obra, facilitada por la digitalización ofrecida por la Fundación Manuel Giménez Abad. En la antesala de las elecciones locales y en un momento de vivo debate institucional sobre el espacio político de municipios, provincias y comarcas, me han interesado sus escritos de temática local.

    En las páginas de Historia crítica de la revolución española, Derecho municipal consuetudinario de España, Reconstitución y europeización de España y, sobre todo, Oligarquía y caciquismo, se encuentran las claves del pensamiento municipalista de Costa. Dichas claves permiten conocer y valorar dicho pensamiento en sus estrictas dimensiones, tanto cuantitativas como cualitativas. La aportación costiana en materia jurídico local no es ni muy extensa ni tan científica como otras parcelas de su obra (señaladamente las cuestiones forales, agrarias e hidráulicas). Costa realiza un análisis crítico del régimen local imperante, pero lo hace desde un punto de vista pragmático y no teórico, de modo que su análisis no resiste una extrapolación directa al momento actual.

    En efecto, la ley municipal de 1877 diseñó un régimen involucionista respecto al criterio democratizador y descentralizador que inspiró la reforma legal de 1870. La ley moderada consolidó el sufragio censitario en los municipios de más de 30.000 habitantes, el nombramiento regio de los presidentes de las diputaciones provinciales, de los alcaldes de Madrid y Barcelona, capitales de provincia, cabezas de partido judicial y pueblos de igual o mayor población. Los gobernadores civiles podían suspender a alcaldes y ayuntamientos, y se permitió la ampliación de los términos municipales de las ciudades de más de 100.000 habitantes hasta una distancia de 6 kilómetros, con la consiguiente fagocitación de pequeñas poblaciones circundantes. En suma, la normativa local finisecular concibió la institución municipal como un órgano burocrático del poder central. Ayuntamientos y Diputaciones, con una escasa representatividad social y subordinados a la tutela estatal, fueron presa fácil del caciquismo y sus prácticas corruptas, lo que hizo elevar la voz de los regeneracionistas.

   Sin perjuicio del acierto de las críticas y propuestas de Costa sobre el municipalismo de la época, y el brillo retórico de sus textos, éstos adolecen de una falta de rigor que hace difícil, cuando no imposible, trasladar su altamente sugestiva doctrina al momento actual. Nuestra realidad institucional local presente plantea problemas próximos, al menos terminológicamente, a los afrontados por los regeneracionistas. Pero el marco político, económico, social y cultural es tan diferente al de entonces que sólo hay espacios para conjeturar acerca de la opinión de Costa sobre el sistema de democracia local de nuestros días. En efecto, cabe preguntarse por el parecer de Costa acerca de la disociación entre ayuntamiento y gobierno municipal en las “grandes ciudades” de resultas de la reforma de 2003, de la política de extinción calculada -y generalmente aceptada por los afectados- del sistema de concejos abiertos, “ordenanzas cívicas”, del carácter bifronte de la autonomía local y la tutela urbanística y financiera de los Ayuntamientos en un contexto actual de neocentralismo autonómico, de la indefinición competencial y la generalización del ejercicio de las llamadas competencias impropias, del fallido instrumento del conflicto en defensa de la autonomía local, de la privatización progresiva de la gestión de los servicios públicos locales esenciales (agua y transportes, principalmente), del escaso uso de los recursos participativos dotados en la legislación básica de régimen local, del raquitismo financiero que aqueja al mundo local e incluso del debate sobre las entidades supramunicipales.

    Pero las preocupaciones de Costa guardan sólo una relación casual con los problemas actuales del régimen local. De hecho, el autor ofreció una visión más antropológica que político-institucional del municipio, debida a su conocimiento y querencia de las instituciones del derecho civil consuetudinario practicadas a escala local, instituciones en las que pudo apreciar un componente, siquiera primitivo, de democracia y solidaridad social. Hay, como he dicho, ideas afortunadas acerca del régimen local en la obra de Costa, pero están ayunas de justificación técnica y jurídica, lo que las convierte en interesantísimos apuntes que no pasan de la mera proclama.

   Costa construyó un concepto jurídico de la autonomía municipal paralelo al de la autonomía individual, favorecedor del carácter supletorio de la legislación municipal respecto de las ordenanzas locales, en línea con su entendimiento del papel que debían jugar el Código civil y el derecho consuetudinario y pacticio en el plano individual. Es incuestionable que Costa abogó por una descentralización municipal real –a la que identificó con el término selfgovernment-, en el contexto de una voluntad de acercamiento del gobierno a la ciudadanía. También se pronunció a favor del sufragio universal para la elección de los concejales, la reducción del número de municipios y la disminución de las competencias de las diputaciones provinciales, la abolición de la uniformidad y de la tutela estatal de los municipios en un marco de simplificación institucional y burocrática, la generalización del sistema de concejo abierto o democracia directa para los pequeños municipios y el uso del referéndum con carácter general, el deslinde racional de funciones administrativas y servicios entre los niveles local y estatal, la autonomía financiera de los municipios y el respeto a su Derecho consuetudinario. Finalmente, quisiera destacar una de las ideas recogidas en sus escritos que me parecen más intemporales: la necesidad de ofrecer una formación técnica especializada para el gobierno municipal y el reforzamiento de la figura de los secretarios municipales, lo cual revela una muy estimable inquietud por la tecnificación y la objetivación de las tareas administrativas en la esfera local.

    En definitiva, y como buen regeneracionista, Costa quiso ver en unas instituciones locales autónomas del Estado un instrumento de lucha contra el caciquismo, así como de reequilibrio del poder público. Acaso sea excesiva la calificación del municipio como uno de los factores –junto con la escuela- de la revolución social, y seguramente es exagerada su confianza en los entes locales como herramientas de una política económica dirigida a la dotación de infraestructuras, la lucha contra la especulación comercial y la prestación de los servicios públicos de primera necesidad.

Artículos relacionados :